司法改革进入新时代,六大配套工程应当成为改革重点...

作者:蒋惠岭/文
摘要 中共十九大期间乃至更长一个时期的司法改革,将侧重于综合配套的改革措施,六项配套工程应当成为下一步改革的重点。

中国在过去五年发生的变化有目共睹。中共十九大报告指出,过去五年中国的“主要领域改革主体框架基本确立”,而且五年来的变革是深层次的、根本性的;五年来的成就是全方位的、开创性的,推动党和国家事业发生了历史性变革。在这些深层次、根本性、全方位、开创性的变革中,司法制度当属重要一支。

在中国特色社会主义进入新时代后,中国的发展有了新的历史方位。司法改革又做何安排呢?

早在2017年7月,习近平总书记对司法改革便提出要求,强调要遵循司法规律,把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来,不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。要全面落实司法责任制,深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,开展综合配套改革试点,提升改革整体效能。

中共十九大报告进一步明确提出,“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”

因此,中共十九大期间乃至更长一个时期的司法改革将侧重于综合配套的改革措施,努力建设一个成龙配套、系统完备的司法制度。

新时代司法改革的重大部署

习近平总书记指出,司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。

经过长期努力,中共十八大以来,我们敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用。

如果从司法制度的构成角度来看,在司法理论问题取得重大突破的基础上,司法改革的成果主要表现为:司法制度总体设计更加符合司法规律;司法工作目标更加以人民利益为中心;司法管理体制更加贴近中国国情;司法组织框架更能激发司法效能;司法人事制度更加符合法官职业特点;诉讼程序制度更加体现公平正义、人权原则;司法保障制度更加服务和巩固依法独立公正审判的基础;纠纷解决机制更加系统科学等。

五年的司法改革为法治中国建设奠定了坚实的基础,为新时代的司法制度搭就了“四梁八柱”,确立了主体框架。当然,这里所说的“四梁八柱”或“主体框架”并不仅指以司法责任制为核心的四项基础性改革,而是包括了长期以来特别是十八大期间中国所采取的百余项改革措施所构建的主体工程。

改革永远在路上。2017年8月,中央深改组审议通过了《上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》,成为进一步改革的尝试。

当然,在开拓创新、波澜壮阔的主体改革工程完成之后,综合配套方面的措施似乎难以让人兴奋起来,因为这些措施在一般人眼里只是后期“装修装饰”的工作。但是,再高速的铁轨,如果最后一个螺钉没有拧紧,也不能算是一个完备的系统。

司法改革的配套工程也是如此。如果司法制度的综合配套工程不到位,不仅会影响司法制度整体效能的发挥,也会影响公众对司法制度的依赖,而现实生活中往往就是那些“非主体工程”中发生的差错引起轩然大波。或许配套措施在主体工程建设阶段并不是重点,但在主体工程完成之后便成为唯一的重点。

其实,在中央部署四项基础性司法改革主体工程的同时,配套工程也早已包含在顶层设计之中并已同步推进。这也是我国司法改革的一个重大特点,即主体工程与配套工程同步设计、同步推进、互为前提、相互促进。

在前些年苦等“体制改革”时,我们总有一种“体制一改解千愁”的企盼。而今天我们才清醒地认识到,结构性改革措施之外的各项配套工程“一个也不能少”。

根据中央关于综合配套司法改革的要求,特别是参考借鉴上海的改革试点方案和长期以来人民法院体制机制改革的经验,要建设成龙配套、系统完备的中国特色社会主义司法制度,概有以下六项配套工程应当成为下一步改革的重点。

第一配套工程:改革法官养成机制,确保正义质量

法官的素质决定着正义的质量。有什么样的法官就有什么样的司法。不论制度有多先进、设计有多周全,如果忽视司法人才培养和法官养成机制,公平正义必将大打折扣。

经过法官员额制度改革,现有的12万多名入额法官的整体素质比原有的20万法官的整体素质有了比较大的提升。但是,法官员额制改革只是在原有法官中选择入额,而在入额工作完成之后的常态下,胜任职责的法官从哪里来?未来一代代“接班”的法官如何培养出来?

一个合格职业法官的养成与法学院教育、法律实践经验、职业训练、在职培训等各个环节密切相关,需要依靠各方面的共同努力,所以人才培养制度“配套性”更强。

司法人员分类管理改革确立了管理制度的主体工程地位,而其中最基础、最关键的仍然是培养能承担司法使命的合格人才问题。统一法律职业资格考试固然重要,但这只是一个基本门槛标准,而仅通过这一关口是难以担当司法裁判重任的。

因此,必须首先改革法律教育制度,按照司法人才“市场”的需求调整课程设置、教育方式、师资结构、学制安排等。

法官任职前的职业训练必须改革。可以借鉴大陆法系国家通用的“司法研修”模式,建立为期两年的预备法官职前训练制度,以科学的课程设计和务实的培训方法,把一个进入门槛的法律职业人士培养到基本上可以直接上岗担任法官的水平。

要改革初任法官从候补到实任期间的培养轨道。可以先将经过职业训练的初任法官任命为助理法官或候补法官(即原来的助理审判员角色),从事初级的审判工作,经过一定年限历练后再升为实任法官。目前主要从法官助理中招募法官的做法虽然考虑了实践历练,但终因缺乏集中、规范的职业训练和初级法官阶段的“准备活动”而难有最佳效果。

法官上下级交流任职机制应当常态化。下级法院审判长可以遴选至上级法院担任法官,上级法院法官也可以到下级法院担任审判长,其他法官则在各法院之间轮调,而这些都是大陆法系国家法官任职迁调、上下交流的通例。同时,法官可以定期借调至综合业务部门或管理部门工作,或者成为上级法院法官的助理,经过二年至三年后再回到审判岗位,这样既可以避免由法官常任行政岗位职务而浪费司法资源,也可以作为培养法官行政管理能力、综合业务能力的培养模式。

这里还需要提出的是,司法人才培养需要一个周期,因此需要早做谋划,尽快着手实施。

第二配套工程:优化司法权力配置,发挥整体效能

优化职权配置的改革其实早已是每一轮司法改革的“必选项”,是司法制度内部各类职能的划分以及相互关系的界定。想让司法制度实现公平正义的目标,则必须有一个合理、科学的内部构造,维持一个平衡的结构。

在这一轮司法体制改革中,建立以审判为中心的刑事诉讼制度、国家监察体制改革、检察机关提起公益诉讼等,都是成功的权力配置范例。

尽管这些改革仍在进行过程中,即使是这些配套改革也需要有相应的“小配套”措施跟进,但其中反映出的改革方法与十九大所部署的综合配套改革是完全吻合的。

而当前要完成的司法权力优化配置和合理划分“功能区”,有很多重要的课题需要进一步研究。

例如,合宪性审查制度的建立将涉及到权力归属、工作机构、审查程序、相关部门之间的工作衔接等问题;司法权与司法行政管理权优化配置将涉及法院内部的职责界定、法院与其他部门的关系,进而影响到司法行政管理职责的服务、保障功能的发挥;合理配置审判权与执行权,将涉及到组织机构的归属、工作程序的设计、上下级执行机构之间的职责划分和相互关系等;四级法院功能定位改革将涉及案件管辖、审级监督、审理范围乃至法官资质、人员配备等问题。

总之,只有对司法制度中的相关权力作出科学、合理的配置,司法制度的整体效能才能得以最佳发挥。

第三配套工程:健全管理运行机制,提供软件保障

一项工程能够发挥整体功能,除了具有静态的主体、元素、构造等硬件外,软件的作用也十分重要。这里所说的软件就是那些把各种静态元素结合在一起的程序、制度、机制、规范甚至惯例。

在司法制度方面,这些软件大概分为两类:一类是直接规范和指引案件审判的诉讼程序规则,另一类是保障组织和人员履行职责的管理规范。

在我国社会主义法治的大厦里,这两类规则与主体工程同时产生、同时存在,只是因为各种原因尚不够健全,有不完备、不合理、不科学、不严密的情况。这就如同一套公寓没有好好打理,东西乱放,杂乱无章,没有规律可循,会使生活很不方便。

尽管我们已经制定了三大诉讼法,但在人民群众对程序正义要求越来越高的今天,继续完善程序制度的任务仍十分艰巨。

例如,刑事诉讼法在完成了基本框架设计之后,这些年来陆续发展了“简案快审”程序、审前程序、非法证据排除程序等。最高人民法院关于审判程序的司法解释和指引规范,往往比诉讼法法典的条文要多若干倍,而且每年都会有新的更新、发展。同时,司法行政事务管理、审判管理、司法人事管理等也都在不断完善过程中。

第四配套工程:发展多元解纷机制,形成整体合力

一般认为,司法改革的对象就是司法,孰不知司法改革一半的功夫要花在司法之外,而司法的“独善其身”是难以行得通的。

司法的职责是依据法律对纠纷作出事实和法律上的判断,公平地将正义分配给应得的当事人。法治作为国家治理体系的一个重要组成部分,并不需要去完成国家治理的所有任务。而如果没有其他治理方式的协作,司法自己的功能也难以全面发挥。

例如在当前的社会矛盾多发期,司法机关面临着巨大的案件压力。如果不能合理疏减案件,则会在一定程度上影响法院公正审判的质量,最终导致司法公信力下降,法治国家建设受到影响。

2017年11月1日,最高人民法院院长周强向全国人大常委会报告法院司法改革工作时,指出当前存在部分改革举措协同性不足的问题。他说,“一些关联度高、相互制约的改革举措推进不同步,改革的系统性不够强。比如,以审判为中心的刑事诉讼制度改革,需要进一步加强公检法配合制约,加强跨部门数据交换;各地法官单独职务序列等级晋升工作开展不平衡,一些地方至今没有落实法官等级按期晋升要求;人员分类管理和内设机构改革后,受职务职级核定等因素影响,综合行政部门人员晋升空间受限,相关配套举措有待跟进;省级统管改革后,一些地方经费保障不足、法院管理和历史债务等问题有待配套解决。”

除了上述管理和诉讼程序方面的综合配套改革外,多元化纠纷解决机制改革是逐渐被人们发现和认可的一项重大的配套改革措施。

目前,诉讼渠道之外的谈判、调解、仲裁、协商以及混合式的纠纷解决机制已经逐步建立,但是距国家治理体系和治理能力现代化的要求还有很大差距。

因此,今后要进一步解放思想,把握诉讼渠道的中心地位,在其他纠纷解决机制逐步成熟的情况下,大胆探索调解前置机制,开发仲裁类型,加大诉调对接、调仲对接、诉仲对接力度,建立调解员资质制度,调动国家、社会、市场等方面的资源,搞好前端治理,做好纠纷分流,确保“好钢用在刀刃上”,让司法的治理功能得到最大发挥。

第五配套工程:建立评估考核机制,改善司法效能

在主体到位、管理完善、程序公正、外围配套的成熟条件下,司法制度便可以良好运行。那么还要配套什么呢?

此时所需要的,便是一套科学的评估考核机制,以及在此基础上的更高一个层次上的改进和提升,从而追求司法效能的最大化。

评估考核是整个运转管理过程中一个转承启合的重要环节,它既是对全过程的检视和评估,也是一个更高层次新过程的开始。

在我国司法改革的综合配套改革过程之中,尽管司法评估考核机制不能直接介入审判程序、干扰独立审判,但它在总结经验教训、衡量改革进度、评价改革成果方面,发挥着不可替代的作用。

目前,关于司法评估、司法改革评估的指标指数如雨后春笋般纷纷出台,如中国社会科学院法学所的“司法透明度指数”,中国政法大学的“司法文明指数”,中国人民大学的“中国法治评估指标体系”,广州大学的“中国司法综合指数”等,最高人民法院也有“司法绩效考核体系”。在国际上,还有世界正义工程的“法治指数”,新加坡等国的“卓越法院评估框架”等。这些也都验证了把建立评估考核机制作为司法改革配套工程的必要性。

前述评价指标体系各有特色、各有侧重,为评估和改进我国司法制度发挥了一定作用。但当前的评估考核也存在着评估样本不足、数据不全、方法简单甚至背离司法规律等问题。

尽管这些指标体系每年也在不断完善,但目前仍处在初级发展阶段,尚不够成熟。

因此,开发设计一套科学、公平、客观的司法评估考核体系成为综合配套改革中一项重要任务。

第六配套工程:培育法治文化理念,营造法治环境

文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴,文化强民族强。这一论断同样适用于司法改革。在丰富、繁荣的法治文化氛围中,司法改革才能取得最终成功,改革成果才能得以保持下去。

改革开放以来,中国在营造良好法治环境方面,经历了普及法律常识、树立法治理念、建立法治文化的三个阶段。

中共十九大报告指出,要加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。十九大报告特别强调各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

司法功能能否全面发挥,取决于多种因素。法院审判的独立性是基于政治权力对法治原则的认可而存在,尽管法院自身既无财权也无军权;司法的权威性除了基于自身的强制力外,更是依靠广大人民群众的信任和信心;司法的终局性则主要基于法律的程序正义原则,把对事实和法律问题的判断止于程序救济终结之处⋯⋯

而这些特质的体现和功能的发挥,无不依赖于全社会形成的法治信仰、规则意识、感情认同和社会主义核心价值观。

建立一个公正高效权威的中国特色社会主义司法制度需要较长的时期。在主体工程和配套工程的建设完成之后,相应成效的出现也需要一个周期。

因此,即使我们竭尽全力完成司法改革的各项任务,人民群众的司法正义获得感未必就能很快有根本提升。在社会上所听到的对司法改革的各种评价也说明了这一点。这种现象是客观的,也是可以理解的。

在建造现代化法治大厦的过程中,人类理性的一面会让我们不辞辛苦地为其奠基、培土、立柱、架梁,而感性的一面又会让很多人为功能不全、装饰不精而感到沮丧甚至抱怨。这就要求,改革者在法治国家建设的漫漫新征程中,必须做到不忘初心,牢记使命,锐意改革,直达目标。

(作者为中国应用法学研究所所长,编辑:王丽娜)

(本文首刊于《财经》年刊2018:预测与战略)