加强地方人大作用 化解地方债务风险

《财经》杂志

“灰犀牛”最近成为人们议论的热词,人们用它来形容中国经济中趋势性风险,而地方债风险就被视为中国经济面临的几头灰犀牛之一。此次全国金融工作会议在强调守住不发生金融系统性风险底线的时候,也把防范和化解地方债风险列为重中之重。

全国金融工作会议对地方债务风险的重视表明,中央已经认识到中国金融领域系统性风险与当前财政体制之间的关系。换言之,财政体制中的扭曲得不到解决,金融系统性的根源就难以解决。目前而言,财政体制扭曲的弊端主要体现为地方举债行为失序。一方面地方债务规模和增速引发的可持续性问题惹人关注,另一方面与此相关的银政合作引发的系列问题也不容忽视。

为了约束和规范地方政府举债行为,近年来中央相关部门也出台了不少针对性政策,既堵后门,又开正门,比如大力推进PPP模式,近期又推出市政专项债等等。不过在实践中人们也日益发现,管理地方债不仅仅是一个技术活儿,不能仅仅从债务形式、规模和发债模式等着手进行规范,归根结底还是要改变地方政府行为模式,从源头上规范发债行为,否则就会陷入猫和老鼠的经典游戏。此前一些地方政府在推进PPP过程中以政府财政担保吸引银行资金进入,以及用政府采购服务方式进行变相担保等等,都充分说明了这一点。

为此,学界建议从财政体制改革入手,以中央财权事权匹配来化解地方举债冲动。在此着眼长远的制度变革外,此次全国金融工作会议也从更具现实可操作性的投资举债终身问责制入手,希望短期内能取得立竿见影的效果。

这些应该说都是化解地方债务风险的题中应有之义,但仍给人未及腠理之感。以财权事权相匹配为例,即使地方有了相对事权而言的相对充足的财源,面对预算软约束下的投资饥渴症,仍不免会有举债搞建设的冲动。此外还有现有政绩考评体系下GDP比拼问题,说千道万发展毕竟还是硬道理。

财权事权相匹配在目前政经框架下容易形成财权事权都向中央部门集中,而从历史上看,凡是能够调动中央和地方两个积极性,中央和地方能够形成合力的时期,中国的事情就更好办,各项事业的推进也会更顺利。另外还要考虑以中国之大,各地情况千差万别,存在各种信息不对称,留足地方因地制宜的空间显然更有利于发挥协同效应。

考虑到上述种种情况,在既有的种种办法之外,适度加强地方人大的监督作用,提升预算透明化和自下而上的财政问责机制,可能会是比较行之有效且能兼顾长短期目标的现实路径。这样在约束和规范地方发债和投资决策行为时,除了依靠上级监督外,还可以通过地方人大这个平台有效发挥来自社会的监督作用。与来自上级的监督和审批相比,地方人大能够更准确及时地评估地方举债的合理性、可行性和可持续性,并能够对地方财政资源的投放进行更有效的监督,比事后的问责能够更好地发挥前置约束作用。

此外,地方预算的透明化和财政可持续能力的公开化,有利于从市场层面对地方政府发债行为形成倒逼机制。目前囿于各种信息的匮乏和不透明,包括各种市政债券在内的地方证券的评级或付之阙如、或乏善可陈,基本更多是从宏观政策松紧和市场流动性来加以判断,无法反映具体的地方债的真实风险水平,市场约束机制自然也无从谈起。

从中国经济的转型升级和新动能寻觅的角度而言,加强地方人大的作用也是不可或缺的。目前三驾马车中,消费升级的拉动作用被人们寄予更多厚望。没有人民收入水平的提高,消费升级注定是无根之萍。这就需要在收入分配改革方面加大力度,在建设型投资和民生投资之间取得更好的平衡,这些都要求各级人大对政府预算和支出发挥更大的督导作用,更好地反映社情民意。

消费升级也离不开市场软性基础设施的完善,进一步厘清市场与政府的关系,进一步提升政府服务市场和民众的能力,进一步提升人民群众的可获得感。这些方面的投入产生的成效,不会像硬件工程那么明显,如何发挥地方政府的积极性,如何更好谋划长远,显然都需要进一步发挥人大的监督职能。

通过提升和加强地方人大的作用,进一步约束和规范地方政府的财政纪律,将有利于地方政府之间形成新的良性竞争,这种竞争将体现在合理的税负水平、财政的可持续性,以及科教文卫的投入等等,从而有利于中国经济早日进入新常态,迎来新的可持续发展。

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