新常态下更要坚持税制改革...

作者:《财经》杂志 蒋豪/文

近几年,中国经济已经进入新常态,当前甚至有不小的下行压力。与此相应,中国的财政状况也进入“新常态”,财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾加剧,财政中长期可持续面临严峻挑战。在此局面下,十八届三中全会提出的“深化税收制度改革、建立现代财政制度”是否会继续坚持、在实践中是否会走样的疑问,就显得并不是没有理由。

税收法定

从计划经济到目前,我国税制大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制,再到“分税制”的过程。虽然改革开放已近40年,依法治国入宪也已近20年,目前财税领域的理念和行为依然与法治国家的要求相去甚远。这首先表现在税负水平偏重上。

世界银行测算的总税率度量企业准予扣减和减免后的应缴税额和强制性缴费额占商业利润的比例。虽然世界银行说明扣缴税款(如个人所得税)或收缴和汇给税务部门的税款(如增值税、销售税或商品及服务税)不包括在内,但这一数据对于表现各国百姓的相对税负痛苦,具有一定意义。2015年,世界的平均总税率是40.8%,近十年来下降超过10%。从表一中可见,中国的总税率一直相对较高,2015年是67.8%,近年来仅有及其微小的下降。而同样是社会主义国家的越南2015年的总税率仅为39.4%。

市场经济是法治经济,全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。从计划经济过渡到市场经济,税收的理念也需要彻底转变,而不应仅仅满足税收技术上对发达国家的模仿。忽视这一点就会本末倒置,不可能产生真正科学合理的税收,轻则阻碍经济的持续增长,重则影响社会政治稳定。

至今不少人仍称税收具有强制性、无偿性、固定性等形式特征。这些特征均只见树木不见森林,徒见其表不见其里。这种形式上的归纳,完全模糊了法治社会税收的真正特征,与专制主义的税收特点划不清界线,更与社会主义人民当家作主的要求背道而驰,不仅误人子弟,更是混淆视听,是造成中国税收畸高的重要原因。

“国家的税收是每个公民所付出的自己财产的一部分,以确保他所余财产的安全或快乐地享用这些财产”(孟德斯鸠)。从中可以看出,税收的首要特征是自愿性,而不是强制性。对于人民或人民的代表而言,他们拥有将钱袋子控制在自己手中的权力,他们是判断有必要征收多少税收以及如何处置这些税收的唯一决策者。由这一原则可以延伸出两个原则:一、税收法定原则,即政府非根据人民代表制定的法律,无权征税。二、无代表不纳税原则,即同意的纳税必须是真实的、真正的同意,议会如果没有相应的代表则不纳税。美国独立革命就是由于北美殖民地在英国议会没有代表而拒绝纳税引起。

其次,税收不是无偿的,它是纳税人为自己的投资,是政府为百姓服务的对价。人们纳税是为了得到政府的服务,为了让自己生活得更好。政府从业人员正是由于为公众服务而获得了公仆的称号。税收的相当部分就是公仆的工资,即他们服务公众的报酬。税收具有无偿性的说法不仅完全无视市场经济及其原理,更是掩盖了人们纳税的目的以及人民与公仆之间的关系,应该坚决摒弃。

最后,税收也不是固定的,它随着人们对政府要求的服务的多少而变化。由于国内外情况的变化,人们的真实需要会有变化,人们需要政府提供的服务内容当然也可以变化。

孟德斯鸠说:“为了运用一种恰当的方式来确定税收的数额,就需要考虑国家的需要以及公民的需要。人民的真实需要永远不能向国家的虚幻需要让步。虚幻的需要来自执政者的情欲和弱点,来自离奇计划的诱惑力,来自极度自负的病态的渴望,来自在某种程度上对幻想的无力抗拒等等。”这就是说,人们的真实需要会受到执政者虚幻需要的干扰。因此,更要坚持税收是人民花自己的钱办自己的事。

人们会在获得的政府服务与忍受的税负痛苦之间达到一个均衡。这一均衡当然是一个动态的均衡。税收首先要量出为入,即人民根据需要办的事情的多少交给政府相应的税负;其次才是量入为出,即公仆根据人民托付的税收最大程度地办好交待的事情。公仆的行为需要人民监督,也需要公仆相互之间进行监督,否则就会滋生腐败。

孟德斯鸠说,“没有什么事情比公民应缴纳若干财产、应保留若干财产的规定更需要智慧与谨慎了。”亚当·斯密在《国富论》中总结了四种拙劣的税收:需要庞大官僚机构来征管的税收;阻碍人民产业的发展,减少或者破坏人民的创业资金的税收;鼓励逃税的税收(如果存在逃税的机会,税收应该是中等程度的);让人民经受丑恶的征税官的检查,让人民处于不确定的痛苦、烦恼和压迫之中的税收。这几个方面仍不失为税收应遵循的原则。

新常态下更宜减税

中国现行税收制度是在20世纪90年代改革的基础上,经过不断调整而形成的,虽为深化改革开放、促进我国经济社会持续快速发展发挥了重要作用,但还存在很多不完善的地方。为了更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的决定性作用,在2020年之前建立成熟的市场经济体制,中共十八届三中全会提出了“深化税收制度改革、建立现代财政制度”的战略思想,以及规范现代增值税制度、发挥消费税调节功能、加快资源税从价计征改革、加快房产税立法、开征环境保护税、税收优惠政策法定等任务。其中多数改革任务需要制定法律,基本上体现了税收理念的转变,依法治税观念得以确立。

世界范围看,为了达到税收的公正、平等,税收技术日益复杂,税收成本也不断提高。就所得税而言,自1404年第一个所得税出现在中世纪晚期的英国以来,数度废立,议会甚至两度命令销毁关于它的记录,人们称其为“没有先例的丑恶怪物”。但是,这一税种在拿破仑时期英法战争不久就传遍世界,人们发现了一个可以下金蛋的税种。所得税曾一度靠公民的自觉自愿缴纳。目前,各国则建立了严密的监控系统,刺探公民财产和收入的情报。加之各种减免、抵扣、累进税率,使得其复杂程度和监管成本不断增加。据称,连美国国内税务署的专家都不一定完全明白其个税税则的全部内容。这也使得税务筹划业务火爆,报税服务公司股价大增。一些富人为了逃税不惜移居国外或者将资产转移到“避税天堂”。这种现象与西方国家追求高福利,多数人投票让少数人埋单不无关系。这完全违反了税收的人民自愿原则,庞大的税收机构本身就消耗了大量税金,降低了税收的社会效率。鉴于上述情况,不少人建议借鉴历史上的单一税实践,简化个人所得税,重新实行单一税。目前,在转型之后的东欧国家,这种单一税效果良好。

虽然每位公民都应该有纳税意识,但是却不宜实行人头税或者事实上的人头税。孟德斯鸠强调:“从性质来说,人头税较适合于奴役,商品税较适合于自由。”中国的个税目前3500元起征点就使相当多的中等收入者成为个税纳税义务人,不利于培育中产阶级。这种先征后补、先征后抵的征税模式浪费了很大的人力成本,减少了社会的财富。中国作为社会主义国家,税收制度应该具有更强的减少贫富分化的功能,穷人应当被免除明显的税收负担。

确实,随着中国经济进入新常态,中国财政状况已经进入“新常态”,财政收入中低速增长(图2)与支出刚性增长(图3)矛盾加剧,财政中长期可持续面临严峻挑战。

在此经济下行新局面下,依法治税、优化税制结构,加强税收在解决产能过剩、平衡经济效率与社会公平、促进资源节约和生态保护等方面的调节功能等现代税制改革目标是否会继续坚持、是否在实践中走样成为人们的疑惑。人们担心各级政府为了保经济增长,重走扩大投资、刺激消费等老路,不敢进行结构性调整,放弃税制改革现代化的努力。

2015年底,中共提出供给侧结构性改革。然而,这是否在税收政策方面包含减税的含义,人们对此也有分歧意见。有人认为只能进行结构性减税,有人认为应该进行全面减税。

从经济规律来看,经济繁荣之后的不景气,本身就是对之前由于政府干预、刺激经济而出现的畸形繁荣的调整,是消化、淘汰落后产能的必然过程。政府优化税制结构,减少外部性效应、增强市场公平,将完善市场经济的形态。具体而言,将一些高耗能高污染产品纳入消费税征税范围、资源税从价计征、环境保护费改税均意在提高环境资源的使用成本,减少外部性。加快房地产税立法,在房地产领域立税清费,适当减轻建设、交易环节的税收负担,提高保有环节的税收,对于遏制房地产业的畸形发展、调节收入分配具有积极作用。对于小微企业的税收优惠政策是实质上的减税,将起到激励创新、逐步扩大税基的效果。不管是结构性减税还是全面减税的主张,落实到实际操作层面恐怕区别不是很大,都将以完善市场经济为指针,该升的升,该降的降。待成熟的市场经济建立之时,政府原有职能将会缩减,税率水平总体肯定是下降的。中国作为社会主义国家,某些社会福利的实现,主要应该靠社会主义的经济基础来实现,即通过提高国有资本收益上缴公共财政比例实现。

由此看来,只有坚持深化改革,才能适应新常态,进而引领新常态。税制改革的现代化,不但不能半途而废,反而应该加快进行。

作者为天则经济研究所法律及公共治理研究中心主任、全国人大外事委法条处原处长、中国政法大学兼职教授

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