冯立果:化解钢铁煤炭过剩难在哪里...

作者:冯立果/文

1月20日国务院专题会议强调,要率先从钢铁、煤炭行业入手进行化过剩、去产能、降成本。1月22日,国务院要求在近几年淘汰落后钢铁产能9000多万吨的基础上,再压减粗钢产能1亿~1.5亿吨。

2014年上半年,我们对钢铁、煤炭、建材、纺织四个传统行业的产能过剩问题进行了调查研究,最后建议的第二条就是,“探索以钢铁、煤炭等竞争性行业为试点,以管资本为主推进国资国企改革,增强国有资本对市场信号的敏感性和灵活性”。现在看,我们的建议还是有一点价值。

钢铁、煤炭行业可能是今天中国经济中最困难的行业,过去我们观察到、预警过、建议过,有关部门也出台了一些措施,但是行业形势的持续恶化并没有丝毫改变。我想主要原因,恐怕还是行业体制的运行惯性使然,或者也说明我们过去那些修修补补、小打小闹的政策丝毫没有改变这两个行业的原有运行轨迹。这是我们要反思的。

过去,钢铁和煤炭都是具有高度政治意味的行业,特别是钢铁,曾经“以钢为纲”。正因如此,计划经济时期的钢铁行业形成了“三皇五帝十八罗汉”的产业组织结构和区域布局结构,煤炭行业也形成了若干重大基地的格局,当然它们无一例外都是国有企业。这种局面的改变直到上世纪90年代才有所松动,民间资本终于可以进入这两个行业。现在,钢铁行业中国有资本和民营资本,大概是平分秋色,2014年中国最大500家企业中有50家钢铁企业,国有的有22家;煤炭行业则在过去经济刺激政策的作用下国有占比大幅提高,2014年中国最大500家企业中有22家煤炭企业,但只有1家是民营。这是这两个行业目前严峻局面的所有制背景。

这种所有制格局下,有一种现象出现了:由于国内外经济形势变化,钢铁、煤炭价格大幅下降,这种情况下,民营钢铁、煤炭企业纷纷减产、转型或者挖潜改造甚至破产倒闭,而国有钢铁、煤炭企业则出现“价格越下滑、生产越扩大”的“以量抵价”行为。我们去山东一个煤矿调研,煤矿已经濒临枯竭,但仍然要开足马力生产,用来弥补煤炭价格下跌造成的销售额缺口。市场价格的调节机制可以说完全不起作用,它们对市场信号完全“不敏感”。这种行为具有典型性,也是这两个行业困境的微观基础。

国有钢铁、煤炭企业出现这种违背市场规律的现象其实不足为奇,一个关键原因在于国有企业的国有干部职工身份。我花了很长时间思考“国有身份”的涵义,最后发现国有身份意味着国家对干部职工的“终身担保”和无限责任。2014年中国最大22家煤炭企业共有职工274万人,平均每个企业13万职工,职工规模最大五家企业的职工规模都在20万人以上,每个企业的干部职工及家属加起来上100万。最大几家钢铁企业的职工规模也都超过10万人。有了国有身份,国家就要对他们负责,干部职工一个不能辞退,否则可能出现社会稳定问题。其结果就使国有企业出现了“生产刚性”,不管经营形势好坏,企业都要维持生产。(当然,天下的国有企业几乎都一个样,日本、英国、中国台湾、韩国的国有国营企业改革时都有工人大规模抗议。)2015年去河北最大的钢铁企业调研,除了每年接受安置退役军人、少量大学生,一律不进新人,只能靠自然淘汰,到点就退,而不能裁员。

还有一个原因是国有钢铁、煤炭企业的“行为悖论”的体制根源,那就是干部管理体制。媒体曾经报道过,说山东某煤矿集团在册职工9万人,但里面多达82个处级单位,处级干部847名,俨然一个“小政府”。许多国有钢铁、煤炭企业,从一线采煤职工到公司高层,十数个层级,层层报批再批示;内部机构“叠床架屋”,冗员无数。对于国企干部而言,“行政级别”就意味着工资收入、政治待遇和地位,级别越高,收益越高,却和经营绩效关系不密切。

我计算了2014年中国最大50家钢铁企业、最大22家煤炭企业的净资产收益率,发现50家钢铁大企业中只有12家的净资产收益率超过1%,22家煤炭大企业中只有4家超过1%,这意味着,相当多的企业资产回报率不如卖掉直接存银行吃利息。企业内存在大量低效无效资产,各种利益关系在其中纠葛。这种国有资产流失可能属于厉以宁说的那种“冰棍儿化了”情况,其流失规模或远超另外两种国有资产流失(内部人控制的低效率和偷吃;资产低价出售)规模。中央明确了国有企业的混合所有制改革方案,可是现在没有人去落实这个政策,主要就是担心混合所有制中万一出现了国有资产流失就完蛋了,比如2015年以市场价格出售给了民营企业,但万一到了2017年形势突然好转了,肯定会有人说“价格卖低了”,到时候谁来负责。所以宁愿不做,也不会犯错。国有企业混合所有制改革的最大困境就在于此。

钢铁、煤炭行业化解过剩产能,还涉及到企业间重组问题。这也是个难题。四万亿时期,这两个行业的并购重组非常活跃,国有大企业收购频繁。现在行业不景气,商业银行也给“两高一资”行业发了“禁贷令”,搞了“一刀切”,好的坏的企业都贷不到款,并购重组无力开展。另一方面,合并重组涉及到地方政府利益,产能、产值、增加值、税收、政策负担的归属,甚至合并重组中的人事安排,一个解决不好,合并重组都不可能成功。钢铁行业的很多合并重组都搞成了“夹生饭”,名义上合并了,但还是分灶吃饭,各顾各家。

钢铁、煤炭行业化解过剩产能,最后怎么都绕不开破产问题。破产在国有企业改革中是个非常敏感的问题,因为国有企业破产对于当任国企领导人、地方政府领导来说,是有政治风险的。比如南方有一家大型钢铁企业是晚清时期建立的,历经晚清、北洋、南京国民政府、计划经济、改革开放五个阶段,也是百年企业,可是现在按资产负债率算的话,可能早已经资不抵债了,但是没有一任政府官员敢于让它破产到自己任内,那是要挨骂名的,也可能要承担政治风险,所以能拖就拖,能救就救,根本没有破产清算这一选项。这是一个方面。另一方面是实际利益,许多省、市、县以钢铁、煤炭为支柱产业,产业结构十分单一,一业独大,一企独大,关门破产了,整个县、市的经济就塌了。这当然是“荷兰病”的体现,但是怎么克服,短时间内无解。

钢铁、煤炭行业的严重问题,其实已经病入膏肓。当然这个病不是一天得的,而是最少十几年、最多则达数十年的时间形成的,所以也别想靠喊一喊供给侧改革的概念和口号就能“立竿见影”祛病。这就是“病来如山倒,病去如抽丝”的道理。供给侧改革的根本涵义是治本,主要着眼中长期,需求侧改革的根本涵义是治标,主要着眼短期;要标、本兼治,供给侧和需求侧的结构性改革都要用,还要用好、用准,处理好短期和中长期的关系。这当然难度很大,对相关政府部门是个大考验。

作者是中国社科院经济学博士后,产经快评特约评论员

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